官方解讀可再生能源電力消納保障機制

2019-05-17

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近日，國家發展改革委、國家能源局聯合印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（以下簡稱《通知》）。為了解有關政策主要考慮，針對各界關注的主要問題，記者采訪了國家能源局新能源司有關負責人。

問：各界都十分關注可再生能源電力消納保障機制，請問制定這份文件的主要考慮是什么？

答：2012年以來，我國風電、光伏發電快速發展，水電保持平穩較快發展。2018年，可再生能源發電量達到1.87萬億千瓦時，占全部發電量比重從2012年的20%提高到2018年的26.7%，其中非水電可再生能源發電量占全部發電量比重提高了5.8個百分點。可再生能源的快速發展促進了能源結構優化，2018年非化石能源占一次能源消費比重比2012年提高4.6個百分點。

在加快可再生能源開發利用的同時，水電、風電、光伏發電的送出和消納問題開始顯現。近兩年，國家發展改革委、國家能源局堅決貫徹落實黨中央、國務院關于支持可再生能源消納利用的工作部署，督促國家電網、南方電網和各地能源主管部門，協同采取多種措施解決棄水棄風棄光問題，并取得了初步成效。

為進一步促進可再生能源消納，按照黨中央、國務院的部署，以《可再生能源法》為依據，借鑒國際經驗，提出建立健全可再生能源電力消納保障機制，即按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源電量比重，要求承擔消納責任的各類市場主體的售電量（或用電量）均應達到所在省級行政區域最低可再生能源電力消納責任權重相對應的消納量。實行消納保障機制的目的就是促進各省級行政區域優先消納可再生能源，同時促使各類承擔消納責任的市場主體公平承擔消納可再生能源電力責任，形成可再生能源電力消費引領的長效發展機制，促進清潔、低碳、安全、高效的能源體系建設。

問：請問出臺《通知》的依據是什么？

答：習近平總書記在2014年6月中央財經領導小組第六次會議上提出了推動能源生產和消費革命的重要論述，黨的十九大報告指出要壯大清潔能源產業，加快可再生能源開發利用已是一項重要戰略任務。在2018年4月的中央財經委員會第一次會議上，習近平總書記進一步強調要調整能源結構，減少煤炭消費，增加清潔能源使用。2017年《政府工作報告》要求“抓緊解決機制和技術問題，優先保障可再生能源發電上網，有效緩解棄水棄風棄光狀況”。

《可再生能源法》規定，國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度。2017年以來，國家發展改革委、國家能源局會同有關部門研究促進可再生能源發展的政策和機制，2017年制定了《解決棄水棄風棄光問題實施方案》，2018年發布了《清潔能源消納行動計劃（2018-2020年）》，其中解決可再生能源電力消納問題的重要長效機制就是實行可再生能源電力消納保障機制。

2017年6月以來，國家發展改革委、國家能源局按照黨中央、國務院關于電力體制改革和清潔能源消納工作部署，開展可再生能源電力消納保障政策研究。在深入研究論證并廣泛征求各方面意見基礎上，形成了《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》。

問：請您簡要介紹可再生能源消納保障機制的實施機制。

答：可再生能源電力消納保障機制，就是在電力市場化交易的總體框架下，為落實可再生能源優先利用法定要求，依法建立強制性市場份額標準，對各類直接向電力用戶供/售電的電網企業、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司和通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠企業的市場行為進行引導。主要實施機制如下：

（一）按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源消納責任權重（包括可再生能源電力總量消納責任權重和非水電可再生能源電力消納責任權重），以及各省級行政區域必須達到的最低消納責任權重和超過即獎勵的激勵性消納責任權重。

（二）各省級人民政府能源主管部門牽頭負責本省級行政區域的消納責任權重落實，制定消納實施方案并報省級人民政府批準后實施。省級能源主管部門負責對各類承擔消納責任的市場主體進行考核。電網企業承擔經營區消納責任權重實施的組織責任。

（三）國務院能源主管部門對各省級行政區域消納責任權重完成情況進行監測評價。對超額完成消納責任權重（超過激勵性消納責任權重）的省級行政區域予以獎勵，對未履行消納責任權重的市場主體要求限期整改，將可再生能源消納量與全國能源消耗總量和強度“雙控”考核掛鉤。

問：請問可再生能源電力消納保障機制與電力體制改革和電力市場建設的關系是什么？

答：消納保障機制是貫徹落實習近平總書記關于推進能源生產和消費革命重要論述，加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進可再生能源開發利用的重要舉措。電力體制改革總體目標，是加快構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，發揮市場配置資源的決定性作用。電力市場是未來可再生能源消納的主要環境。

從全球范圍來看，共有100多個國家或聯邦州（省）實施了可再生能源電力消納保障機制。英國、澳大利亞、美國等電力市場成熟的國家也普遍采用消納保障機制促進可再生能源開發利用。我國正處于電力體制改革推進和電力市場建設階段。建立健全可再生能源電力消納保障機制，旨在通過市場化方式，促進可再生能源本地消納和實現可再生能源跨省跨區大范圍內優化配置。在總體目標和市場化思路方面，消納保障機制與電力體制改革、電力市場建設是一致的。

問：請問消納保障機制涉及到哪些方面，分別承擔什么責任？

答：目前，受系統調峰能力不足、市場機制不健全等因素影響，我國可再生能源還存在比較突出的限電問題。可再生能源消納是一項系統工程，需要政府部門、電網企業、發電企業、電力用戶共同努力。本次消納保障機制明確將提升可再生能源利用水平，促進可再生能源消納作為政策目標之一，并對政府部門、電網企業、電力用戶等各類承擔消納責任的市場責任進行了明確規定。對于地方能源主管部門，明確提出各省級能源主管部門牽頭承擔消納責任權重落實責任，制定本省級行政區域可再生能源電力消納實施方案，報省級人民政府批準后實施。對于供/售電企業和電力用戶，《通知》提出供/售電企業和電力用戶協同承擔消納責任，具體包括各類直接向電力用戶供/售電的電網企業、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司、通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業等。

問：請問消納責任權重確定過程中如何保證客觀公正？

答：整體來說，通過統一科學的測算方法、客觀準確的邊界條件、公開透明的銜接流程，科學合理測算和確定各地區消納責任權重，確保公平公正和客觀性。一是制定統一科學的消納責任權重測算方法。在充分研究論證和征求意見的基礎上，向全社會公布了總量和非水電、最低和激勵性可再生能源電力消納責任權重的詳細計算公式，據此測算各地區消納責任權重。各省級能源主管部門、電網企業、研究機構、個人等均可依據該方法獨立地進行測算及校驗。二是采用客觀準確的測算邊界條件。對于可再生能源發電裝機和發電量、各區域全社會用電量、跨省跨區輸送電量等邊界條件，嚴格按照國家能源、電力、可再生能源“十三五”規劃；各區域實際用電負荷增長情況、可再生能源重大項目和跨省跨區輸電通道送電能力，在符合規劃的前提下與各省級能源主管部門、電網企業進行了充分溝通復核，確保各測算邊界條件客觀準確。三是制定公開透明的消納責任權重銜接流程。首先，國務院能源主管部門組織有關機構按年度對各省級行政區域可再生能源電力消納責任權重進行統一測算，向各省級能源主管部門征求意見。各省級能源主管部門會同經濟運行管理部門在國家電網、南方電網所屬省級電網企業和省屬地方電網企業技術支持下，對國務院能源主管部門統一測算提出的消納責任權重進行研究后向國務院能源主管部門反饋意見；最后，國務院能源主管部門組織第三方機構結合各方面反饋意見，綜合論證后于每年3月底前向各省級行政區域下達當年可再生能源電力消納責任權重（包括最低消納責任權重和激勵性消納責任權重）。綜合來看，各區域消納責任權重的測算和確定過程是統一科學、客觀準確、公開透明的，可以有效保障消納責任權重的客觀公正。

問：請問消納責任權重具體是如何設定的？

答：消納責任權重的測算綜合考慮各省（自治區、直轄市）可再生能源資源、全社會用電總量、國家能源規劃和年度計劃、全國重大可再生能源基地建設情況和跨省跨區輸電通道的資源配置能力等因素。對各省級行政區域確定應達到的全社會用電量中最低可再生能源比重作為最低消納責任權重，進行監測評價，并按超過最低消納責任權重一定幅度確定激勵性消納責任權重。

以2019年的最低消納責任權重確定為例，遵循以下原則：

1、基于分省的2018年底可再生能源累計裝機容量、年發電量和棄水棄風棄光等情況（水電按照當地平水年份的年利用小時數下浮10%進行測算），再計入2019年新增可再生能源發電裝機容量，預測2019年本區域的可再生能源發電量。

2、依據已投運的跨省跨區輸電線路運行情況和輸電能力，已有的可再生能源跨省跨區送受電協議或省區政府間框架協議，以及對2019年新投運跨省跨區輸電線路的輸電能力預測，計算相關區域2019年跨省跨區送出或受入可再生能源電量。

將上述本地生產消納的以及跨區域凈受入的可再生能源預測電量轉化為消納責任權重對應的電力消納量，與各省級行政區域全社會用電量的比值即為當年（如2019年）該區域的最低消納責任權重。激勵性非水電消納責任權重按照最低非水電消納責任權重上浮10%計算，激勵性總量消納責任權重為激勵性非水電消納責任權重與水電按照當地平水年份的年利用小時數發電量對應消納責任權重之和。

問：請問消納保障機制實施的各類市場主體責任如何劃分？

答：《通知》提出省級能源主管部門牽頭負責本區域的消納責任權重落實，牽頭組織相關單位制定本省級行政區域消納實施方案。為確保消納實施方案及相關措施得到省級政府及有關部門的支持，實施方案應報請省級政府批準后實施。

省級電網企業及電力交易機構在技術體系上比較容易實現消納的組織實施工作。電網公司承擔經營區消納責任權重實施的組織責任，依據有關省級政府批準的消納實施方案，負責組織經營區承擔消納責任的市場主體通過各種方式完成可再生能源消納。

承擔消納責任的各類市場主體包括：第一類市場主體為各類直接向電力用戶供/售電的電網企業、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司（簡稱“配售電公司”，包括增量配電項目公司）；第二類市場主體為通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業。第一類市場主體承擔與其年售電量相對應的消納量，第二類市場主體承擔與其年用電量相對應的消納量。

問：請問承擔消納責任的市場主體如何完成消納量？

答：各承擔消納責任的市場主體完成消納量的基本途徑是實際消納可再生能源電量，包括從電網企業和發電企業購入的可再生能源電量，以及自發自用的可再生能源電量。此外，承擔消納責任的市場主體可通過以下補充（替代）方式完成消納量：

1、向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量（簡稱“超額消納量”），雙方自主確定轉讓（或交易）價格。

2、自愿認購可再生能源電力綠色電力證書（簡稱“綠證”），綠證對應的可再生能源電量等量計為消納量。

北京電力交易中心、廣州電力交易中心對消納量轉讓進行業務指導。各省級行政區域內的消納量轉讓原則上由省級電力交易中心組織，跨省級行政區域的消納量轉讓由北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織。

對于綠證自愿認購，遵照綠證自愿認購相關政策執行。

問：請問消納保障機制會不會影響終端電價？

答：可再生能源電力消納保障機制實施后，可提升全社會各類市場主體開發利用可再生能源的積極性，在促進可再生能源消納等方面發揮積極作用。對于終端電力用戶，共同履行可再生能源電力消納責任，通過實際消納可再生能源電量、向其他市場主體購買消納量或綠色電力證書，正常情況下可以完成消納責任權重。對于確因用戶自身原因未履行消納責任權重的情況，在全國可再生能源電力總體供應充足的情況下，同時設計合理的可再生能源消納量交易及綠證交易機制，可保證用戶終端用電成本基本不上升，不會對終端電力用戶和國民經濟發展產生明顯影響。此外，各類承擔消納責任的市場主體的售電量和用電量中農業用電和專用計量的供暖電量免于消納責任權重考核，優先考慮了該部分公益性電力用戶，做了充分的減輕社會負擔的機制設計。

問：請問消納保障機制如何與綠證市場銜接？

答：可再生能源電力消納保障機制涉及兩類權重指標，包括可再生能源電力總量消納責任權重、非水電消納責任權重，涵蓋了全部的可再生能源品種。目前正在實施的綠證自愿認購政策，綠證核發對象僅限于陸上風電和光伏電站。

在承擔消納責任的市場主體實際消納可再生能源電量難以完成消納量責任權重對應的消納量情況下，可選擇通過消納量轉讓和自愿認購綠證兩種方式完成消納責任權重。兩種替代方式為并行關系，沒有先后順序，但兩者還是有一定區別，水電消納量不能用于非水電可再生能源電力消納責任權重考核，但綠證可用于可再生能源電力總量消納責任權重考核和非水電可再生能源電力消納責任權重考核。具體操作過程中，市場主體可根據兩種方式的經濟性進行自主選擇。

后續，綠證核發范圍、價格體系等綠證政策將根據消納保障機制實施情況適時調整完善，進一步確保兩者的有序銜接。

問：請問如何監測評價或考核消納責任權重完成情況？

答：對消納責任權重完成情況的監測評價和考核分兩個層次。第一個層次為對各類承擔消納責任的市場主體完成消納量情況的考核，由所在省級能源主管部門會同經濟運行管理部門負責，并負責督促未履行消納責任的電力市場主體限期整改，對逃避消納社會責任且在規定時間內不按要求進行整改的市場主體，依規列入不良信用記錄，納入失信聯合懲戒。

第二個層次為對省級行政區域的消納責任權重完成情況，以及國家電網、南方電網對所屬省級電網企業消納責任權重組織實施和管理工作，由國務院能源主管部門進行監測評價；各省級能源主管部門會同經濟運行管理部門對省屬地方電網企業、配售電公司以及未與公用電網聯網的擁有自備電廠企業的消納責任實施進行督導考核。對省級行政區域消納責任權重完成情況主要通過公布監測評價信息的方式提醒省級行政區域改進相關工作，并將有關監測評價信息作為對其能耗“雙控”考核的依據。